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MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Bloque III. Gestión Financiera
Madrid, Marzo 2006
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BLOQUE III GESTIÓN FINANCIERA
1. EL PRESUPUESTO: CONCEPTO. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. EL CICLO PRESUPUESTARIO. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS: CONCEPTO Y FASES. EL PRESUPUESTO EN BASE CERO: TERMINOLOGÍA Y DESARROLLO DEL PROCESO PRESUPUESTARIO.
1. CONCEPTO
El presupuesto es posiblemente el documento de mayor trascendencia para las Administraciones Públicas. Esta importancia procede de su naturaleza plural. Por una parte es un documento jurídico que autoriza y vincula a las Administraciones para la realización de los gastos y los ingresos con los que cumplir con las funciones decididas por la sociedad, y que se pueden concretar en las tradicionalmente atribuidas al sector público (intervención en la vida económica; prestación de bienes públicos; asignación y redistribución de la riqueza). Por otra, el presupuesto constituye la técnica de gestión más potente de la que disponen las Administraciones, toda vez que proporciona una información muy valiosa para la mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de esas funciones. Finalmente, constituye una garantía para los administrados, por cuanto la actividad de la Administración se dirige hacia finalidades concretas y conocidas, y está sometida a control.
De una manera amplia, el presupuesto puede definirse como un documento financiero en el que se refleja el conjunto de gastos que se pretenden realizar durante un período de tiempo determinado y el detalle de los ingresos que se prevén obtener para su financiación.
El presupuesto representa una técnica utilizable tanto en la esfera privada como pública. Sin embargo, si en la primera el presupuesto tiene una naturaleza meramente orientativa, en la segunda es plenamente vinculante y limitativa para el gestor público.
Su uso en el ámbito público apareció en el s XVIII y se generalizó en el XIX con la implantación del Estado de Derecho y el principio de división de poderes, estando por tanto estrechamente ligado al sistema democrático liberal.
Su justificación deriva entre otras razones de:
el volumen, magnitud y diversificación de la actividad estatal
la necesidad de obligar al ejecutivo a cumplir el mandato recibido del legislativo
la necesaria intervención del Estado en la economía
De este modo, el presupuesto se configura como un instrumento propio de la Hacienda Pública y en él aparecen reflejados los bienes y servicios que ésta adquiere, así como sus transferencias al sector público y sus ingresos fiscales. En tanto que “esqueleto del Estado”, su vinculación con la política económica es esencial. La importancia del presupuesto rebasa los límites del sector público de la economía, puesto que afecta de forma fundamental al funcionamiento global de todo el sistema económico.
En cuanto herramienta de gestión nos permite identificar el coste-beneficio de los objetivos públicos previstos, al tiempo que permite el control y evaluación del desarrollo presupuestaria comprobando el grado de cumplimiento de las previsiones en él contenidas.
En definitiva, el presupuesto da respuesta a tres preguntas: ¿Qué bienes (o servicios) producir? ¿cómo producirlos? ¿para quién?.
Partiendo del concepto de presupuesto, antes señalado, se han diferenciado tradicionalmente tres perspectivas o conceptos posibles, que responden a diferentes efectos del mismo:
-Económico
-Político
-Jurídico
1.1. Concepto económico
La actividad financiera necesaria para desarrollar la actuación del Sector Público, que actúa con recursos escasos para el logro de los diferentes fines, se desarrolla mediante los presupuestos públicos.
Los ingresos y gastos se asignan mediante el presupuesto, que es por tanto, desde una óptica macroeconómica, un instrumento para la asignación de recursos.
En definitiva, el presupuesto es un instrumento de racionalización y organización de la actividad financiera y, en general, de la actuación económica del sector público.
Asimismo, el presupuesto refleja el plan económico del grupo político dominante y se convierte en el principal instrumento para la planificación de la Política económica, lo que enlaza y lleva a la segunda de las concepciones.
1.2.Concepto político
Más allá de este concepto (o efecto) económico, el presupuesto cumple una importantísima función política, pues permite, en cuanto que presenta de forma unitaria el plan de actuación económica del sector público al correspondiente nivel, emitir un juicio razonado sobre dicha actuación. En este sentido afirmó CAVOUR1 “Dadme un presupuesto bien hecho y os diré como está gobernado el país”. Es pues, el principal documento de control de la acción del gobierno.
El presupuesto es así un modo de asignar recursos financieros a través de decisiones políticas. El modelo estará condicionado por la organización política y administrativa de cada país. Se erige así el presupuesto como una decisión política adoptada por el órgano competente en la materia; como se ha señalado, es “el programa de actuación gubernamental para un año”.
Camilo Benso, Conde de Cavour (1810 – 1861) . Primer Ministro del Piamonte y Cerdeña desde 1852. Su gobierno se caracterizó por la política de alianzas que llevó a cabo con otros estados para acabar con el dominio austríaco y lograr la unidad de Italia.
El origen de este concepto se halla en el control del Legislativo al Ejecutivo para que no gaste libremente los tributos que ha recaudado de los ciudadanos.
Ahora bien, la autorización y aprobación de los gastos propuestos por el Ejecutivo en las cámaras representativas tiene consecuencias distintas según se trate de un regímen político parlamentario o presidencialista.
1.3. Concepto jurídico
Por último, el presupuesto tiene en el caso de los entes públicos, una importante significación jurídica.
Al ser el presupuesto un acto derivado del poder legislativo, adquiere forma de ley; se torna pues en un acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos que puede realizar el ejecutivo, y las vías de financiación de los mismos, durante un periodo de tiempo determinado.
Por tanto, el presupuesto se convierte en una autorización normativa que obliga al Ejecutivo a realizar únicamente los gastos en él previstos. Ahora bien, respecto a los ingresos los mismos no tienen carácter limitativo sino que se autoriza una estimación de lo que se prevé recaudar para financiar los gastos.
En cuanto a la naturaleza jurídica de la Ley de presupuestos, la controversia acerca de si dicha ley debía considerarse ley formal (revisten forma de ley por provenir del Parlamento, pero no contienen verdaderas normas jurídicas) o ley material (es decir, se trata de una auténtica norma jurídica) en la actualidad ha perdido importancia, de modo que para unos es una ley ordinaria y para otros una ley ordinaria con un procedimiento legislativo específico de tramitación.
Por otra parte, se ha planteado si la función presupuestaria atribuida a las Cortes Generales es distinta de la legislativa, como se desprende de lo dispuesto en el artículo
66.2 de la Constitución, cuando indica:
“Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuye la Constitución”.
A este respecto debe señalarse que el Presupuesto tiene la consideración plena de Ley si bien con ciertas peculiaridades; más aún, disfruta de reserva absoluta de ley, por lo que en este campo no cabría el decreto-ley, ni siquiera el decreto legislativo.
Es la Constitución Española de 1978 la que nos otorga una definición legal del presupuesto; así señala en su artículo 134.2 que “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del Sector Público Estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.
Al hilo de esta definición, el artículo 32 de la Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003, de 26 de Noviembre) establece que “Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.”
Tras abordar el concepto de presupuesto, así como sus aspectos fundamentales pasaremos a continuación a examinar los principios presupuestarios.
