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MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Bloque III. Gestión Financiera
Madrid, Marzo 2006
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BLOQUE III GESTIÓN FINANCIERA
2. EL PRESUPUESTO DEL ESTADO EN ESPAÑA: CONCEPTO Y ESTRUCTURA. CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS: CARACTERÍSTICAS. LAS MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS: CRÉDITOS EXTRAORDINARIOS Y SUPLEMENTOS DE CRÉDITO. AMPLIACIONES DE CRÉDITO. GENERACIONES DE CRÉDITO. TRANSFERENCIAS DE CRÉDITO. INCORPORACIONES DE CRÉDITO.
1. PRESUPUESTO DEL ESTADO EN ESPAÑA: CONCEPTO Y ESTRUCTURA
1.1. Concepto
El artículo 134.2 de la Constitución española (CE) supuso una importante extensión del ámbito institucional o subjetivo de los Presupuestos Generales del Estado (PGE), al establecer que los PGE “ incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal (...) ”
Por ello, el ámbito subjetivo de los PGE pasó de comprender exclusivamente los presupuestos del Estado y organismos autónomos de carácter administrativo a integrar los presupuestos de una amplia variedad de entes que integran todo el sector público.
En consonancia con esta previsión constitucional, el artículo 32 de la Ley 47/2003, de 26 de Noviembre, General Presupuestaria (LGP) establece que “los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.”
Desde el punto de vista subjetivo o institucional, el artículo 2º de la LGP determina la gama de entes que forman parte del sector público estatal, que veremos más abajo.
Esta consideración se plasma en el artículo 33.2 LGP que precisa sintéticamente el ámbito objetivo de los PGE. Así, “los Presupuestos Generales del Estado determinarán:
a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los órganos con dotación diferenciada y sujetos que integran el sector público administrativo. b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes mencionados más arriba. c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar por las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional. d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de
los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna. e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. f) Las operaciones financieras de los fondos sin personalidad jurídica a los que se
refiere el artículo 2.2 LGP. “
De esta definición pueden deducirse que los Presupuestos presentan dos vertientes:
1 Los PGE son un acto de previsión contable de la actividad financiera de todas las entidades que integran el sector público estatal. Son, pues, un instrumento para posibilitar el control político, social y jurídico de la actividad financiera.
2 Los presupuestos pueden agruparse en dos modelos que difieren en su estructura, régimen y efectos. En este plano, el elemento diferenciador clave es la eficacia de sus estados de gastos. De este modo, distinguimos:
a) los presupuestos del sector administrativo. b) los presupuestos de los sectores empresarial y fundacional.
Respecto de los gastos de los sujetos del sector público administrativo constituyen también un límite al reconocimiento de obligaciones. Los PGE son, para este tipo de entes, un acto de autorización por parte del Parlamento. Por el contrario, respecto de los ingresos, así como los gastos e ingresos del sector público restante (empresarial y fundacional) no se contempla ningún efecto jurídico particular, por lo que se suele hablar de presupuestos de naturaleza estimativa.
1.2. Estructura
Los PGE no son un presupuesto único sino una agregación de presupuestos, de diversa naturaleza por corresponder a entes que presentan diferente naturaleza jurídica. Pese a ello, todos los presupuestos contenidos en los PGE se vinculan entre sí por la existencia de principios comunes, porque su formación obedece en todos los casos a las directrices de política económica emanadas del Gobierno, que aprueba el proyecto de ley, y por la numerosas relaciones financieras que se dan entre ellos, a través de las transferencias de recursos entre los mismos.
Así pues, pude decirse que los PGE se conforman a partir de una serie de subsistemas presupuestarios que se corresponden con los diferentes tipos de entes del sector público estatal. Así, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 20061 engloba los
presupuestos correspondientes a :
a) El Estado. b) Organismo autónomos de la Administración General del Estado. c) La Seguridad Social. d) Los organismos públicos cuya normativa específica confiere carácter limitativo a los
créditos de su presupuesto de gastos. e) El Ente Público RTVE y restantes sociedades mercantiles estatales para la gestión de
los servicios públicos de radiodifusión y televisión. f) Las Sociedades mercantiles estatales. g) Las fundaciones del Sector público estatal. h) Las entidades públicas empresariales y restantes organismos públicos. i) Los fondos carentes de personalidad jurídica a los que se refiere el artículo 2.2 LGP.
Tradicionalmente, el Presupuesto del Estado ha venido ejerciendo el papel protagonista de entre los múltiples presupuestos integrados en los PGE. Es el ejemplo más característico de lo que la doctrina ha dado en llamar presupuesto administrativo (es decir, los créditos
1 Ley 30/2005, de 29 de Diciembre, de PGE para el año 2006
para gastos tienen una naturaleza limitativa, no estimativa) .
El Presupuesto del Estado comprende dos presupuestos, el de ingresos y el de gastos. Hay un solo estado de ingresos, correspondiendo su gestión al Ministerio de Economía y Hacienda. El estado de gastos se integra en secciones presupuestarias, dentro de las cuales pueden distinguirse los presupuestos de los órganos constitucionales o con relevancia constitucional y aquellas otras que agrupan los gastos de la Administración General del Estado (AGE).
A) Los órganos constitucionales o de relevancia constitucional (el Rey, las Cortes Generales, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas, el Consejo de Estado y el Defensor del Pueblo) son órganos con dotación diferenciada, pero sin presupuesto independiente, por lo que sus presupuestos forman parte del Presupuesto del Estado y se aprueban conjuntamente con éste. No obstante, el régimen presupuestario de estos órganos presenta ciertas peculiaridades con relación a la AGE recogidas, en parte, en la LGP y, en parte, en su legislación específica. En líneas generales, la LGP establece una asimilación entre las potestades presupuestarias de estos órganos y las de los Departamentos ministeriales, si bien la aplicación de los preceptos de esta ley, sin perjuicio de los regímenes presupuestarios específicos recogidos en su legislación (artículo 3 y DA 17 LGP).
B) Las restantes secciones presupuestarias, que pueden dividirse en departamentales (que recogen los presupuestos de cada uno de los Departamentos ministeriales) y no departamentales, entre las que destacan la de Deuda Pública, Clases pasivas o Gastos de Diversos Ministerios, entre otros.
Conviene insistir en que el Presupuesto del Estado tiene la consideración de presupuesto administrativo. Por tanto, el Presupuesto del Estado se define por el lado de los gastos como una autorización para gastar hasta un determinado límite y en unas concretas finalidades y, por el lado de los ingresos, se define como una previsión de los derechos a liquidar, con efectos meramente estimativos.
En el Presupuesto del Estado, los estados de gastos son objeto de una triple clasificación: orgánica, por programas y económica. Las consignaciones presupuestarias (vinculantes) reciben la denominación de “crédito”. Por su parte, los estados de ingresos son objeto de una clasificación orgánica y económica .
La estructura presupuestaria supone la expresión del principio de especialidad presupuestaria, por cuanto presenta el importe y la finalidad de los créditos, constituyendo, además, un instrumento técnico para facilitar la asignación de recursos, para obtener información sobre el programa económico del Gobierno y para hacer posible el control de la actividad financiera.
