Anxo x

Hay que reinventarse

• 19/03/2012 21:16:00.
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CESE DEL FUNCIONARIO INTERINO

VIII. Cese
El nombramiento de los funcionarios interinos deberá ser revocado, en todo caso, bien cuando la plaza que desempeñen sea provista por procedimiento legal (y tome posesión como funcionario de carrera el aspirante aprobado en la respectiva convocatoria), ex artículo 128.2 TRRL, bien cuando la Administración considere que ya no existen las razones de urgencia que motivaron su cobertura interina. El propio RIAL, en la misma dirección, establece que el personal interino cesará cuando la plaza se provea por funcionario de carrera o la Corporación considere que han cesado las razones de urgencia que motivaron su cobertura interina. El artículo 5 LFCE (en la redacción dada por la Ley 24/2001), y desarrollado por OM APU/1461/2002, añade otros dos supuestos: cuando se extinga el derecho a la reserva del puesto de trabajo del funcionario de carrera sustituido y cuando por causas sobrevenidas la plaza sea amortizada.

No obstante, la nueva regulación básica, en el reiteradamente citado artículo 10 EBEB (apartado 3º), condensa este conjunto de supuestos (así como los nuevos que recoge el propio Estatuto), explicitando que el cese de los funcionarios interinos se producirá, además de por las causas previstas en el artículo 63 (las comunes con los funcionarios de carrera, esto es, renuncia, pérdida de la nacionalidad, jubilación, sanción de separación del servicio y pena de inhabilitación), cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento, que tendrá que cohonestarse con los motivos que lo justificaron. El cese del funcionario interino no es, por consiguiente, absolutamente libre o discrecional para la Administración sino que se supedita legalmente a la concurrencia de una de las dos citadas condiciones (la provisión del puesto por funcionario de carrera o la desaparición de las razones de necesidad y urgencia que motivaron en su día el nombramiento), hoy insuficientes ante el número mayor de supuestos, pues dichos funcionarios no gozan del derecho de inamovilidad[35].

Como cuestión previa, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia considera no ajustado a derecho el cese de un funcionario interino con el fin de que sea nombrado otro funcionario con el mismo carácter, actitud que estima no sólo inadecuada a la normativa vigente sino contraria a la propia naturaleza de la interinidad y a los principios de interdicción de la arbitrariedad y de estabilidad en el empleo[36], incluso aunque se trate de un integrante de la lista de reserva que se ha configurado tras el proceso selectivo desarrollado para seleccionar a un funcionario de carrera.

Ahora bien, ninguna norma desarrolla nada respecto al cese de las razones de necesidad y urgencia, por lo que debe entenderse que la apreciación de que ya no existen estas razones deberá efectuarse mediante resolución motivada, dado que, aunque se trate de una facultad discrecional, cabe el control judicial del uso de dicha facultad (Palomar Olmeda, 1990; 195). No obstante, se trata de un juicio subjetivo que ha de hacer la Administración, que es a su vez resultado de su potestad de organización, por lo que en principio habrá de ser respetado, salvo que se acredite que se ha hecho uso de tal potestad con finalidades distintas de las previstas en el ordenamiento jurídico[37]. La motivación exige, cuando menos, que la Administración exprese, escuetamente si se quiere, cuál ha sido el proceso lógico que le ha llevado a esa nueva valoración (esto es, que ya no es necesario ni urgente, aquello que resultaba urgente y necesario en su momento) o cuáles son, en fin, las circunstancias que le han conducido a variar de criterio; razones que requieren ser conocidas por el afectado para que, en su caso, pueda recurrirlas o reclamarlas, de no estar conforme con ellas[38]. Téngase presente que la jurisprudencia admite la denominada motivación “in aliunde”, es decir, la contenida en otros documentos del expediente administrativo[39].

Fuera de este supuesto de cese genérico (la desaparición de las razones de necesidad y urgencia), estaremos, pues, a la finalización de la causa o circunstancia concreta que dio lugar al nombramiento. Así, en cuanto al supuesto referido a la provisión de una vacante temporal por ausencia de su titular, con reserva de puesto, deberá tenerse en cuenta que la causa que dio lugar al nombramiento finalizará no sólo cuando el funcionario titular se reincorpore, sino también cuando se extinga el derecho a la reserva de puesto de trabajo del funcionario sustituido. Ahora bien, para fijar el momento del cese por reincorporación, habrá de estarse a cuando el funcionario titular se persone en su centro de trabajo para llevar a cabo los cometidos propios del puesto que tiene asignado, con independencia de que la fecha de sus efectos económicos y administrativos sea otra, esto es, los del alta médica o los del nombramiento o resolución de reincorporación[40]. Además, para que concurra esta causa legal la reincorporación del funcionario de carrera debe producirse en el mismo puesto de trabajo que desempeña el interino (el originario), dado que la sustitución que ejerce un funcionario interino no es necesariamente respecto de un funcionario determinado sino en relación con un puesto de trabajo concreto (plaza y puesto). En consecuencia, no procedería el cese, al menos por esta causa, de producirse la reincorporación en puesto distinto del originario[41]. Similares planteamientos nos servirán para el supuesto tradicional del artículo 10.1.a) EBEP.

En relación con la interinidad para la ejecución de programas de carácter temporal, Sánchez Morón (2008; 99) se inclina por no permitir prórroga alguna, una vez finalice, so pena de correr el riesgo de cometer fraude de ley. Determinados autores (Koninckx Frasquet, 2008; 542) mantienen la misma posición, aunque permiten una excepción: que medie un informe justificativo de su necesidad y de la improcedencia de crear la correspondiente plaza de carácter permanente para atender estas funciones o tareas. En el último supuesto del artículo 10, el cese se producirá no sólo cuando finalice el tiempo establecido sino también cuando desaparezca el exceso o acumulación de tareas que motivó el nombramiento.

Sin embargo, como advierten Sánchez Morón (2001; 86) y Parada Vázquez (2007; 84), en no pocas Administraciones el personal interino se mantiene durante mucho tiempo en esa condición, pues no se convocan (o tardan en convocarse) los procesos de selección para cubrir las plazas que ocupan mediante funcionarios de carrera, lo que pone, por otro lado, en entredicho la supuesta urgencia que justifica su nombramiento. Esto ha provocado la creación de grandes bolsas de personal interino en determinadas áreas (Sanidad, Educación, Justicia) y en algunas Administraciones (CC.AA., grandes Corporaciones Locales), que se explica –siguiendo a Sánchez Morón-, en la conveniencia de la Administración de cubrir sus necesidades con trabajo precario, algo más barato que el de los funcionarios de carrera (hoy ya menos, porque también se abonan los trienios) y, sobre todo, de selección mucho más rápida y sencilla y de carácter no estable. No obstante, por muchas irregularidades que pudiera cometer la Administración al permitir la permanencia de un interino durante varios años en una misma plaza o puesto de trabajo, sin sacarlo a concurso entre funcionarios de carrera o ser cubierta por funcionarios de nuevo ingreso, tales irregularidades no permiten deducir que el funcionario interino en cuestión adquiera un derecho subjetivo a convertirse sin más en funcionario de carrera[42].

El EBEP (artículo 10.4) ha intentado afrontar esta desviación del sistema exigiendo que la vacante ocupada por el funcionario interino se incluya en la OEP correspondiente al ejercicio en que se produce el nombramiento del interino y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se opte por la amortización[43]. La única diferencia, pues, estaría en la actual obligación adicional que recoge el EBEP, en el artículo 70.1, de que la OEP se desarrolle, en todo caso, en un plazo improrrogable de tres años, amén de la obligación de fijar un plazo máximo para las convocatorias.

Por otro lado, advertimos, como ha reiterado la jurisprudencia menor, de que el tenor del artículo 5.2 LFCE, en cuanto a que las plazas ocupadas por funcionarios nombrados por razones de urgencia o necesidad deberán incluirse en la OEP inmediatamente posterior a la permanencia de un año del interino en el puesto, no supone en modo alguno que el tiempo mínimo de permanencia de los funcionarios interinos haya de ser de al menos un año, pues de ser de este modo quebraría de manera absoluta el principio general que condiciona la interinidad a la circunstancia de que no haya funcionarios de carrera que puedan ocupar la plaza. Se trata únicamente de un precepto complementario del apartado 1º (referido a la revocación del nombramiento cuando se ocupe por funcionario de carrera) con la exclusiva finalidad de obligar a la Administración a incluir esas plazas en la OEP cuando haya transcurrido un año desde el nombramiento como interinos, con el fin de no prolongar sine die estos nombramientos provisionales. Por consiguiente, nada obsta a que la Administración incluya en la OEP plazas cubiertas por interinos que lleven menos de un año[44], a fortiori, a partir del nuevo artículo 10.4 EBEP.

Cuestión compleja, a priori, resulta el cese de interinos cuando no se cubren todas las plazas vacantes convocadas entre las que se incluía la ocupada por el funcionario interino. En esta tesitura, no resulta preceptivo que se mantengan como interinos los funcionarios que lleven más tiempo en el ejercicio de las plazas, teniendo que cesar, por tanto, aquellos que lleven menos tiempo (o los que ocupen un lugar más alto en la lista o bolsa de trabajo, en detrimento del resto). Los Tribunales han señalado que este argumento no tiene sustento legal alguno y viene a pretender la configuración de una suerte de función pública paralela, donde los interinos que más tiempo llevan colapsan las posibilidades de otros con menos tiempo de servicio, perpetuándose en el puesto o plaza. Por tanto, cualquier otra solución entraría dentro de la facultad discrecional de la Administración[45]. En el mismo sentido, habrá de entender la decisión sobre qué plazas cubiertas por interinos se incluyen en las diferentes Ofertas de empleo público (o se convocan antes), esto es, cuáles se cubrirán antes y cuáles después, lo que entrará también dentro de la potestad de autoorganización de la Administración, sin depender de los méritos, puntuación o antigüedad de los funcionarios interinos que ocupan las referidas vacantes[46].

Figura distinta del cese o extinción, es la de la remoción del puesto de trabajo prevista en el artículo 50 RGI, especialmente la derivada de una falta de capacidad sobrevenida manifestada por rendimiento insuficiente y que impida realizar con eficacia las funciones atribuidas al puesto, que habrá de reputarse de aplicación a funcionarios de carrera e interinos. Entender lo contrario, significaría no poder aplicar dicha salvaguarda al funcionario interino o la necesidad de encauzar dicho incumplimiento por vía disciplinaria, configurándose una interpretación de este artículo que conduciría al absurdo o, cuando menos, discriminatoria. Como previene la STSJ de Aragón, de 16 de mayo de 2005, su repercusión última pudiera supeditarse a la constatación de una insuficiencia para el desempeño de las tareas generales y propias de una determinada subescala, clase o especialidad, que pudiera implicar la exclusión del removido de la correspondiente lista de reserva, o circunscribirse a un específico puesto de trabajo o actividad, que acarrearía la mera remoción concreta en tales puestos de trabajo o la limitación de acceso a puestos de tal naturaleza, subescala o categoría.

Por lo demás, no prevé la legislación ningún tipo de indemnización para el funcionario interino con ocasión de su cese, sin perjuicio de su derecho a las prestaciones por desempleo de reunir las condiciones que requiere la legislación laboral y de la seguridad social.